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无锡探索事业单位“管办分离”改革效果明显

【信息时间: 2013-6-13   阅读次数: 】 【打印】【关闭】  双击自动滚屏

      新华网江苏频道南京6月7日电(记者孙彬秦华江)为适应经济社会发展,江苏省无锡市2005年成立医院、学校、体育、公园、文艺等“管理中心”,开始对社会公益领域事业单位进行“管办分离”改革。目前,改革逐步深化、制度不断完善,为事业单位全面改革积累了经验,取得了较好的效果,提供了借鉴示范,但改革中遇到的一些问题也亟待解决。    

 

 --“管办分离”使政府职能回归各司其职效果好    

 

    管理中心的建立,最明显的作用在于理顺政府、中心和事业单位的关系:政府归位到应有的监管和服务上来,更注重政策与规划,体现了政府应有的角色定位,“管”得更科学公正;管理中心是政府办理各项公益事业的主体,履行国有资产出资人职责,监管事业单位的人、财、物和业务,“办”得更规范高效;各事业单位被赋予更大自主权,建立社会事业领域的新型法人治理结构和激励约束制度,使公共服务产品发展得更有活力效率。    

 

     “通过‘市场化运作、企业化管理、社会化服务’,建筑面积达26万平方米的国有体育场馆,在政府没有增加补贴的情况下,全部正常运行,无一闲置。”无锡市体育场馆和训练管理中心主任葛恒显说,这种政府负责建设、中心负责监管、企业负责经营的运营模式,使得公益性体育事业得到了保障,体育产业得到了发展,关联性的会展等副业得到了拓展。    

 

    走进无锡体育场馆,记者看到,数十位市民正在羽毛球场馆挥汗如雨。“前不久,就在这个篮球场地,美国篮球传奇巨星队和北京金隅队上演了一场精彩比赛,吸引了无锡的很多市民。”无锡市博威体育产业投资发展有限公司总经理沈小东告诉记者,场馆不仅保证了大型体育赛事的需要,还能为市民提供优质服务。场馆每天开放17个小时,单次最低消费只需4.1元。前来锻炼的市民人数平均每年递增50%,2011年超过千万人次。    

 

    无锡市体管中心是管办分离改革的一部分。“两权分离”“管养分离”等措施的实施,将事业单位传统的“既养事又养人”的管理模式转变为“养事不养人”。政府财政的支出方式,由过去按照人头的“定额拨款”变成了“定向拨款”,即政府按项目购买公共服务和公共产品。仅体管中心下属的新体育中心体育馆、游泳跳水馆和网球馆,近几年就为财政节约补贴约1亿多元。    

 

     “自从实行管办分离以来,教育局对民办和公办学校一视同仁,包括在下拨经费的数量上,没有任何区别。”无锡市学校管理中心主任许立新说,这样校管中心和公办学校的压力就大了,不办好就垮了。    

 

据许立新介绍,在这种情况下,校管中心对市场不需要的学校,关停并转;改变职业学校小而散的状况,使其全部成长为省和国家级的示范学校,加强教师师德师风建设,使得教师赢得社会的认可;注重老百姓的需求,增设高中特色学校,比如女中和艺术特色班等……    

 

     “政府改了,但是没有放任,公益的性质没有改变。”无锡市医院管理中心主任陈卫平说,管办分离,依然保持公益性的特色,事业在发展。     

 

    据介绍,医管中心下属的8家市属医院在接诊数量、质量和效益等各项指标上均显著地优于过去,总体工作量提升了20%。无论是周末还是国家的小长假,急诊必须开放,下班时间推迟,15分钟就诊圈初步形成。老百姓对每年对医院的满意度在90%以上,一些科室建设处于全国的前列。    

 

     “我们对事业单位同样有一整套考核奖惩机制。”文化艺术管理中心主任周镜吾说,诸如博物馆等公共文化单位必须和学校等机构联合组织活动。最近三年来,所属公共文化设施年均开展百余项活动,接待观众300余万人次,事业发展的社会参与度明显提高。    

 

--经济社会发展对公益事业高要求“逼出”管办分离    

 

     “政府部门管理范围的全覆盖和事业管理对象的特定性之间存在着矛盾。”无锡市公园景区管理中心主任常荣初说,政府管的应该是“头顶”,事业单位管的应该是“脚下”。不能说管办不分离,事业就不发展,但是分开了,发展得更好。在这种情况下,无锡市果断地进行管办分离改革,这是经济社会发展的要求与必然结果。    

 

    第一,改革是经济社会发展的内在要求。随着无锡市经济的发展,城市建成区的面积不断扩大、城乡一体化进程明显加快、全市常住人口持续增加,公众对公益服务的要求更高了。相比之下,传统的公益服务财政支出方式是“以钱养人”,在事业单位机构编制没有相应调整的前提下,政府对公益服务的投入力度并没有明显的增加,公益服务的供给已不能满足需求,改革势在必行。    

 

    第二,行政主管部门对于社会事业单位的双重身份,不利于社会公益事业的发展。“以前,园林局也有下属园林。在当时的情况下,对社会私人资本肯定不会很支持,多一个公园,意味着自己的公园多一个挑战。”常荣初说,过去有了优质资源,肯定也会优先考虑和保护自己的单位,把其它投资排斥在外。    

 

    实际上,各级政府的社会事业行政主管部门通常都具有双重身份:既是全行业监督管理的行政管理者,也是各类社会事业单位的政府出资人。行政主管部门既“管”又“办”,既当“裁判员”同时又当“运动员”。这样的体制,容易使得行政主管部门专注于管理自身举办的各类事业单位,而疏忽了对全社会、全行业公共产品生产和供给的有效管理。此外,在具体管理过程中越俎代庖,代行了下属事业单位“人财物”的管理权,导致事业单位缺乏正常运行所必要的自主性,客观上不利于事业单位的运行、发展和内部机制活力的焕发。    

 

    第三,无锡市完成了对生产经营类事业单位的转企改制,也为改革创造了条件。无锡市机构编制委员会办公室主任戴锡生告诉记者,至2006年底,全市累计有369家经营性自收自支事业单位完成了改制转制任务,理顺在职职工劳动关系25228人,减少近3万个事业编制,为公益领域事业单位管办分离改革提供了有利条件。    

 

--“管办分离”三大障碍亟待突破    

 

    公益类事业单位管办分离的实现有着多种形式,必须从实际出发做出恰当地选择。无锡市管办分离改革,经过7年的运行,在实践发展中也发现了一些问题,需要做进一步地改革。    

 

    首先,少数部门在“管办分离”条件下的职能履行方式亟待突破。在运行过程中,少数政府职能部门的理念和方式与其角色定位时常存在着矛盾、错位;个别管理中心依然未彻底地实现“去行政化”,沿袭了行政机关的一套管理办法,使管办分离的作用没有得到完全充分发挥。    

 

     “因此,行政职能部门要进一步转变职能,创新管理方法,对管办分离的公益事业发展给予更多宏观上的指导和政策服务,强化规划职能,促进社会公益事业的均衡、有序发展。”戴锡生说,管理中心要结合本行业的特点和国家有关行业发展的方针政策,加强对事业单位发展机制的研究,强化公益属性,提升服务效能。同时,进一步整合事业单位的经营性资源,形成市场化、企业化运行机制。    

 

    其次,理事会法人治理结构发挥的实际效果有限,机制亟待突破。自2008年起,无锡开始在实行管办分离的各管理中心下属事业单位中实行理事会制度,理事会的主要职责是负责确定事业单位发展战略和发展规划,行使事业单位重大事项决策权。    

 

     “但在实际运行中,由于上述事业单位的资产结构单一,对各种途径获得的各类资源尚未按法定程序进行界定,难以按企业化运作要求遴选理事会成员,并决定其权限大小;而只能从政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象中选取代表组成理事会。”戴锡生认为,这导致理事会成员的自身利益与事业单位的发展关联程度并不高。    

 

    事业单位一般都实行“一把手负责制”,为了保证其主要领导的“责权一致”,客观上要求其掌握重大事项的决策权,这就削弱了理事会在重大事项的决策环节所应发挥的作用。目前,理事会发挥的依然是建言献策的作用,效果相对有限。    

 

     “下一步要研究现有理事会制度的不足,从理事会成员的产生机制、激励机制、议事协调机制、责任追究机制等环节入手,出台政策,完善事业单位的法人治理结构。”戴锡生说。    

 

    第三,事业单位的自主发展空间需要政策的支持和制度的保障。在实际操作中,上级主管部门干涉事业单位正常运行的情况还时有发生,一些事业单位在领导干部选拔、人才培养、业务经营,以致具体业务管理上都受到上级部门的干涉。长此以往,不利于激发事业单位的自身活力,不利于公益服务效果的发挥,特别是在公益性和经营性、社会效益和经济效益之间关系的处理上。因此,要从制度层面提供有效保障,进一步建立事业单位自主发展的长效机制。

 


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